Odszkodowanie za zmianę MPZP – oferta

Przedmiotem naszej oferty są przede wszystkim usługi prawne związane z dochodzeniem odszkodowania za zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również usługi związane z kwestionowaniem decyzji o naliczeniu opłaty planistycznej. Szczegółowe informacje w tym zakresie mogą Państwo przeczytać tutaj: 

Poniżej zawarty jest opis podstawowych pojęć związanych z dochodzeniem odszkodowania za zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również kwestionowaniem decyzji naliczających opłaty planistyczne. 

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego („MPZP”)

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który uchwalany jest w formie uchwały przez radę gminy (lub odpowiednio radę miasta w przypadku gmin miejskich) w celu określenia przeznaczenia terenów oraz warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, a także rozmieszczenia inwestycji celu publicznego na terenie całej lub części gminy. Wskazana uchwała jest podejmowana na podstawie projektu planu miejscowego, który przygotowuje odpowiednio wójt, burmistrz albo prezydent miasta w oparciu o zapisy studium i tzw. przepisy odrębne odnoszące się do obszaru objętego planem. Należy wskazać, że MPZP składa się z części tekstowej (uchwała) oraz graficznej (załącznik do uchwały) i jest ogłaszany przez wojewodę w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Trzeba dodać, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Podsumowując, przez uchwalenie MPZP gmina decyduje o sposobie zagospodarowania nieruchomości objętych MPZP przez mieszkańców danej gminy (miasta). Oczywistym jest przy tym, że takie zdeterminowanie sposobu zagospodarowania nieruchomości może prowadzić zarówno do polepszenia sytuacji mieszkańców gminy (np. w przypadku zmiany przeznaczenia terenów rolnych na tereny pod zabudowę mieszkaniową) jak i do jej pogorszenia (np. w sytuacji przeznaczenia całej lub części nieruchomości pod teren publiczny – drogę, szkołę, park czy też w przypadku zmiany przeznaczenia z zabudowy jednorodzinnej na tereny zieleni urządzonej). 

Z dniem wejścia w życie MPZP dotychczas obowiązujący MPZP traci moc w całości lub w części (w zależności od tego czy nowy MPZP obejmuje cały obszar poprzednio obowiązującego planu czy też wyłącznie jego część). Z kolei w takim przypadku, gdy dla terenu na którym uchwalono nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wydano wcześniej decyzje o warunkach zabudowy (decyzje mocą których zostało określone przeznaczenie danej nieruchomości) to organ, który je wydał, (o ile są one sprzeczne z nowym MPZP) zobowiązany jest do stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji. W ten sposób przeznaczenie nieruchomości wchodzących w skład danego terenu będzie determinowane wyłącznie przez nowy MPZP. 

Należy zauważyć, że konsekwencje zmiany przeznaczenia nieruchomości na danym terenie mogą – w zależności od rodzaju dokonanej zmiany – wiązać się dla właściciela z powstaniem po jego stronie określonych roszczeń przeciwko gminie lub też mogą doprowadzić do konieczności poniesienia przez niego dodatkowych opłat publicznoprawnych. Poniżej zostaną opisane najważniejszej skutki wejścia w życie nowego MPZP. 

Skutki wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 

Konsekwencje uchwalenia nowego MPZP można podzielić według nieostrego kryterium korzyści lub pogorszenia sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych danym planem. Trzeba przy tym zastrzec, że o polepszeniu się sytuacji właściciela nieruchomości będziemy mówić w takim przypadku, gdy możliwości inwestycyjne danej nieruchomości uległy polepszeniu, tj., mówiąc najprościej, gdy z uwagi na zmianę (rozszerzenie lub ograniczenie) przeznaczenia nieruchomości jej wartość zmalała lub wzrosła.

Renta planistyczna – kto i kiedy jest zobowiązany do jej zapłaty 

W takim przypadku, gdy na skutek uchwalenia nowego MPZP wzrasta wartość nieruchomości, właściciel musi się liczyć z tym, że w pewnych przypadkach będzie zobowiązany do zapłaty tzw. renty planistycznej. Przesłanki renty planistycznej (zwanej czasem również opłatą planistyczną) zostały uregulowane przez ustawodawcę w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., Dz. U. nr 80, poz. 717 („upzp”). Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.   

Jak zatem widać, prawodawca uzależnia możliwość żądania przez organ gminy zapłaty renty planistycznej od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, którymi są: obiektywny wzrost wartości nieruchomości (stanowiący następstwo zmiany lub uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego, które to zbycie musi nastąpić w ściśle określonym czasie, tj. w okresie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy bądź poczynione w nim zmiany zaczęły obowiązywać.  

Stosownie do treści art. 36 ust. 5 i 6 upzp wójt (burmistrz lub prezydent miasta) wydaje decyzję o ustaleniu opłaty planistycznej bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, którego przedmiotem jest zbycie nieruchomości Warto pamiętać, iż każdy notariusz jest zobowiązany, aby w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy sprzedaży nieruchomości przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu.

Analizę omawianych warunków należy rozpocząć od przesłanki wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany MPZP. Przez przedmiotowy wzrost należy rozumieć obiektywną różnicę pomiędzy wartością nieruchomości ustaloną przy uwzględnieniu dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości lub faktycznego sposobu jej użytkowania, a nową wartością ustalaną w oparciu o przeznaczenie określone w nowym MPZPO.  

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r, sygn. akt II OSK 1548/19, punktem odniesienia dla ustalenia tego, jaki stan nieruchomości należy brać pod uwagę przy ustalaniu ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości, jest jej stan z dnia wejścia w życie nowego MPZP: 

„Wzrost wartości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości.”

Co ważne, relewantna dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia MPZP jest, co do zasady, powierzchnia nieruchomości z dnia wejścia w życie nowego MPZP. Takie stanowisko jest również powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Tytułem przykładu warto tutaj wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 712/18: 

„Z zasady ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakiej istniała w chwili wejścia w życie planu, bez względu na jej późniejsze podziały oraz bez względu na przedmiot zbycia. Tak postawiona teza nie ma jednak charakteru bezwarunkowego. (…) Nie zmienił się natomiast zasadniczy cel operatu szacunkowego. Ma on w sposób wiarygodny wskazać skalę wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego (art. 37 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można wykluczyć, że osiągnięcie tego celu wymagać będzie od biegłego niejednokrotnie nieszablonowego podejścia do kwestii określenia zakresu przedmiotowego wyceny. Zakres ten może się bowiem kształtować różnie w zależności od powierzchni gruntów, struktury przeznaczenia w planie miejscowym w stosunku do funkcji dotychczasowej czy cech rynku nieruchomości, którego wyceniana nieruchomość jest częścią. Nie ma więc podstaw, by ex ante odrzucać operat określający zakres wyceny odmiennie, niżby to wynikało z granic nieruchomości istniejących w dacie wejścia w życie planu miejscowego.”

Należy wskazać, że oceny wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany MPZP dokonuje każdorazowo biegły rzeczoznawca w drodze tzw. operatu szacunkowego, który to biegły jest powoływany przez właściwy organ administracji publicznej, tj., wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Jednocześnie, w przypadku renty planistycznej to właśnie właściwy organ administracji pokrywa koszty sporządzenia operatu szacunkowego. 

Wydaje się bezsporne, iż w bardzo wielu przypadkach obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej będzie stanowił znaczne obciążenie finansowe dla właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Mają na uwadze wskazaną okoliczność, ustawodawca zezwala na poznanie wysokości przedmiotowej opłaty przed zbyciem nieruchomości, aby można było ją uwzględnić w kalkulacji ekonomicznej transakcji i ewentualnie móc odstąpić od zamierzonej sprzedaży nieruchomości. Owo ustalenie wysokości opłaty następuje również w trybie decyzji administracyjnej, która wygasa z dniem wydania decyzji finalnej dotyczącej opłaty planistycznej. 

Jak wskazano wyżej, drugą z przesłanek wydania decyzji o ustaleniu renty planistycznej jest warunek, aby zbycie nieruchomości nastąpiło w ściśle określonym czasie, tj. w okresie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy bądź poczynione w nim zmiany zaczęły obowiązywać. Pomimo zatem wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty w trybie art. 37 ust. 7 ustawy, jeżeli nie dojdzie do zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat lub w tym czasie organ gminy nie zgłosi swojego roszczenia, pobranie opłaty planistycznej nie będzie możliwe.

Konieczne staje się zatem wyjaśnienie pojęcia „zbycia nieruchomości”. Mianowicie, należałoby przyjąć, że pod tym pojęciem kryją się wszelkie odpłatne czynności, które prowadzą do definitywnego przeniesienia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Oznacza to, że ze zbyciem nieruchomości w rozumieniu omawianej regulacji nie mamy do czynienia w szczególności w przypadku takich czynności, jak darowizna nieruchomości czy też przewłaszczenie na zabezpieczenie określonej wierzytelności (np. z tytułu udzielonego kredytu). Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych – wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Gl 790/09: 

„Pojęcie zbycia z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie obejmuje przeniesienia prawa rzeczowego (własności bądź użytkowania wieczystego) na pożyczkodawcę w celu zabezpieczenia udzielanej pożyczki. Przeniesienie to nie ma bowiem na celu wyzbycia się prawa rzeczowego, w dacie jego dokonania w zamierzeniu ma mieć charakter jedynie chwilowy, nie wiąże się nadto z jakimkolwiek po stronie przenoszącego przysporzeniem majątkowym albowiem przeniesienie prawa nie stanowi ekwiwalentu pożyczki, a jedynie jej zabezpieczenie. Nadto z chwilą spłaty pożyczki i powtórnego przeniesienia prawa rzeczowego sytuacja pożyczkobiorcy powraca do stanu pierwotnego. Tym samym dokonanie takiego przeniesienia nie uprawnia gminy, w okresie przewidzianym w umowie na spłatę pożyczki i powtórne przeniesienie prawa rzeczowego, do domagania się od pożyczkobiorcy opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.”  

Warto zauważyć, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powstaje niezależnie od tego, czy dokonywana czynność zbycia nieruchomości dotyczy całej nieruchomości, czy też jej części. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w orzeczeniu z dnia 15 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Gl 791/18, SIP Legalis):

„Ustawodawca posługuje się pojęciem nieruchomości. Jednak wykładnia literalna przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wystarczająca. Wszak w treści ust. 1 tego przepisu mowa jest o części nieruchomości. Plany miejscowe są uchwalane nie tylko dla całych nieruchomości w rozumieniu art. 46 Kodeksu cywilnego. Dopuszczalne jest uchwalenie planu dla obszaru, który będzie stanowił część nieruchomości, nawet niewyodrębnioną geodezyjnie (działkę gruntu). Wreszcie, dana nieruchomość może mieć różne przeznaczenie planistyczne w liniach rozgraniczających, wyznaczonych planem. Stąd też zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że jednorazową opłatę pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości.”

Podsumowując powyższe rozważania, jeżeli w konkretnej sprawie wejście w życie MPZP spowoduje wzrost wartości nieruchomości, to w przypadku spełnienia się przesłanek ustawowych właściciel nieruchomości (bądź też użytkownik wieczysty) będzie zobowiązany do zapłaty renty planistycznej. Jak zostało to opisane wyżej, obowiązek ten powstaje, gdy oprócz obiektywnego wzrostu wartości nieruchomości w okresie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy bądź poczynione w nim zmiany zaczęły obowiązywać, dojdzie do zbycia nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego.

Renta planistyczna – ile wynosi? 

Wysokość opłaty (renty) planistycznej jest uzależniona od dwóch czynników, a mianowicie od:

1. wysokości opłaty ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
2. wysokości wzrostu wartości nieruchomości.  

Co ważne, wysokość opłaty ustalonej w konkretnym planie nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Poniżej zostanie przedstawiony przykład ilustrujący sposób ustalenia wysokości renty (opłaty) planistycznej.  

Mianowicie, załóżmy, że: 

1. na skutek zmiany MPZP określona nieruchomość o powierzchni 5000 m² zmieniła swój status z „rolnej” na „budowlaną” (pod zabudowę jednorodzinną) a wysokość opłaty planistycznej została ustalona jako 30 % wzrostu wartości (stawka maksymalna przewidziana przepisami), 
2. właściciel sprzedał swoją nieruchomość po upływie 4 lat od dnia wejścia w życie zmienionego MPZP za cenę 200 zł/m², 
3. biegły powołany przez wójta (po otrzymaniu przez niego wypisu aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości) wycenił, że dotychczasowa wartość sprzedanej działki (jako rolnej) wynosiła 50 zł/m², co oznacza, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek zmiany MPZP czterokrotnie, o 150 zł/m²,
4. konsekwentnie, kwota renty planistycznej wyniesie: 225.000,00 zł (5000 m² x 150 zł/m² x 30 %).

Każdy, kto otrzymał decyzję w sprawie opłaty planistycznej, ma prawo wnieść odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Z kolei od decyzji SKO właściciel lub użytkownik wieczysty ma prawo wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. 

Roszczenie o wykup nieruchomości a zmiana MPZP 

W takiej sytuacji, gdy na skutek uchwalenia nowego MPZP nieruchomość nie może być wykorzystywana w całości lub w części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem właściciel lub użytkownik wieczysty ma dwie możliwości:

1. żądanie wykupu nieruchomości lub jej części,
2. żądanie odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 36 ust. 3 upzp, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z wyżej wymienionych uprawnień, może on żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Co ważne, realizacja roszczenia o wykup lub o odszkodowanie może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej – z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają.

Omawiając roszczenie o wykup nieruchomości przez gminę trzeba zauważyć, iż podstawową formą realizacji roszczenia o wykup nieruchomości jest złożenie przez uprawnionego (właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej nowym lub zmienionym MPZP) stosownego wniosku do gminy o dokonanie wykupu nieruchomości. Przedmiotowe żądanie powinno zawierać opis konkretnych okoliczności uzasadniających twierdzenie, że dotychczasowe korzystanie z nieruchomości stało się niemożliwe lub istotnie utrudnione.

Co ważne, zarówno roszczenie o wykup nieruchomości jak i roszczenie o odszkodowanie w związku z uchwaleniem lub zmianą MPZP nie przysługuje w takim przypadku, gdy źródłem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości nie jest samodzielne rozstrzygnięcie gminy. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 36 ust. 1a upzp, wyłączenie stosowania przepisu ust. 1 następuje wówczas, gdy treść planu miejscowego powodująca skutek, o którym mowa w ust. 1, nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego, ale wynika z:

1. uwarunkowań hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania powodzi i związanych z tym ograniczeń, określonych na podstawie przepisów odrębnych;
2. decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu publicznego, wydanych przez inne niż organy gminy, organy administracji publicznej lub Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie;
3. zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie.

W literaturze prawniczej wskazuje się, że podstawą wprowadzenia przedmiotowego wyłączenia była wola ustawodawcy „zdjęcia z gminy obowiązku wypłaty odszkodowań za działania, które są od niej niezależne. Skoro bowiem gmina, jako osoba prawna, cieszy się samodzielnością, także w zakresie finansowym oraz majątkowym, nie powinno się na nią nakładać obciążeń spowodowanych rozstrzygnięciami niewynikającymi z jej polityki przestrzennej lub niezwiązanymi z lokalnym zakresem zadań, za które gmina odpowiada.”(vide Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz. Warszawa 2021, SIP Legalis). 

W praktyce, właściciele nieruchomości występują do gminy z żądaniem wykupu nieruchomości najczęściej w takich przypadkach, gdy wprowadzone przez MPZP nowe przeznaczenie należącej do nich nieruchomości jest dla nich tak uciążliwe i utrudnione (z perspektywy faktycznych możliwości jej wykorzystania lub z perspektywy ewentualnej sprzedaży na rynku osobom trzecim), że niejako „wymuszenie” na jednostce samorządu terytorialnego jej wykupu stanowi po prostu najwygodniejszą formę rozwiązania powstałego problemu co mam miejsce np. w przypadku przeznaczenia działki w MPZP pod lokalizację drogi gminnej. 

Roszczenie o odszkodowanie a zmiana MPZP 

Jak już zasygnalizowano wyżej, drugim z roszczeń, przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu w przypadku zmiany lub uchwalania MPZP na skutek czego korzystanie z nieruchomości lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, jest roszczenie o zapłatę przez gminę stosownego odszkodowania, zwanego często również odszkodowaniem planistycznym (art. 36 ust. 1 pkt) 1 upzp). 

Omawiając wskazane roszczenie należy zauważyć na wstępie, że dotyczy ono takiej sytuacji, gdy pomimo wprowadzonych ograniczeń przez nowy lub zmieniony MPZP, dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nadal korzystają z nieruchomości, tj. nie dokonują jej zbycia – kwestia odszkodowania w przypadku zbycia takiej nieruchomości została odrębnie uregulowana, co zostanie szerzej niżej omówione. 

W odniesieniu do przesłanek powstania roszczenia o zapłatę odszkodowania uregulowanego w art. 36 ust. 1 pkt) 1 upzp zauważa się, że można wyróżnić dwie przesłanki wynikające z tego przepisu (wyrok SA w Gdańsku z dnia 8 stycznia, 2019 r., sygn. akt I ACa 228/18 SIP Legalis):

„Po pierwsze – musi nastąpić niemożność lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Po drugie – powyższe ograniczenie musi wynikać nie z dalszych działań podjętych po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, czyli np. z działań inwestora, lecz z samej zmiany tego planu.”

Podstawowym warunkiem dla zaistnienia analizowanego roszczenia odszkodowawczego jest zatem zmiana lub wprowadzenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to zmiana obejmuje konkretną nieruchomość i która ze swej istoty ogranicza lub uniemożliwia dotychczasową eksploatację nieruchomości jej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu. 

Druga z wymienionych dwóch przesłanek powstania roszczenia o odszkodowanie to niemożność lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalił się pogląd, że uprawnienie właściciela lub użytkownika wieczystego do korzystania w określony sposób z nieruchomości w żadnym wypadku nie musiało być konkretyzowane przez taką osobę. Inaczej mówiąc, wystarczające jest samo istnienie potencjalnej możliwości zagospodarowania nieruchomości w określony sposób. Zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 11 października 2018 r. (sygn. akt I CSK 275/18, SIP Legalis):

1. Przewidziane w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym alternatywnie roszczenia przysługują właścicielowi nieruchomości bądź użytkownikowi wieczystemu, gdy uchwalony lub zmieniony plan uniemożliwia im lub istotnie ogranicza zarówno kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, jak i pozbawia ich potencjalnej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. 2. Przepis ten dotyczy takiej sytuacji, w której stronie przysługiwało wynikające z prawa własności uprawnienie do korzystania z nieruchomości w określony sposób, nawet jeżeli właściciel z uprawnienia tego nie korzystał. 3. Dodatkowo należy zauważyć, iż uprawnienie to obejmuje sposoby korzystania nie tylko faktyczne, ale również potencjalne.”

W odniesieniu do pojęcia samej szkody, ustawodawca sprecyzował w art. 36 ust. 1 pkt) 1 upzp, że przedmiotowe odszkodowanie obejmuje tzw. szkodę rzeczywistą, co oznacza, że nie obejmuje ono tzw. „utraconych korzyści” (lucrum cessans), czyli tego, co uprawniony mógł potencjalnie zyskać w przypadku braku zmiany lub braku wprowadzenia nowego MPZP.

Pojęcie szkody na gruncie omawianej regulacji doczekało się licznych analiz zarówno w doktrynie prawniczej jak i w literaturze. Przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że w przypadku tego roszczenia chodzi o szkodę przejawiającą się w dwóch formach:

1. obniżenie się wartości nieruchomości której dotyczy MPZP,
2. strata faktyczna związana ze zmianą przeznaczenia nieruchomości.

W myśl jednego z orzeczeń Sądu Najwyższego dotyczących tej kwestii (wyrok SN z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt V CSK 230/07, SIP Legalis): 

„Odszkodowanie ma zaś dotyczyć rzeczywiście poniesionej przez właściciela szkody. Oznacza to, że chodzi o szkodę, która polega na obniżeniu się wartości nieruchomości lub która pozostaje w bezpośrednim związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości. Przykładowo właściciel poczynił już nakłady na część nieruchomości, których nie może odzyskać, gdyż zmieniło się jej przeznaczenie.”

W odniesieniu do szkody polegającej na obniżeniu się wartości nieruchomości, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt) 18 upzp, przez wartość nieruchomości należy rozumieć wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, chodzi w tym przypadku o obiektywną zmianę wartości nieruchomości, która to wartość jest ustalana w odniesieniu do cen rynkowych, dotyczących podobnych nieruchomości (o podobnej lokalizacji oraz o podobnym rozmiarze i przeznaczeniu). Wartość ta nie uwzględnia w żadnym stopniu subiektywnych elementów związanych z daną działką takich jak np. wartość sentymentalna nieruchomości dla rodziny właściciela.   

W praktyce różnica wartości nieruchomości pomiędzy wejściem w życie lub zmianą MPZP a poprzednim okresem jest ustalana przez biegłego rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. W praktyce właściciel lub użytkownik wieczysty powinien sam wystąpić do biegłego o ustalenie przedmiotowych okoliczności, a następnie powinien wystąpić wobec gminy ze stosownym przedsądowym wezwaniem do zapłaty odszkodowania (dołączając do niego operat szacunkowy lub przynajmniej wyciąg z niego), które to wezwanie stanowi pozaprocesową formę realizacji roszczenia o zapłatę odszkodowania.  

Do omawianego roszczenia znajdują zastosowanie przepisy ogólne dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej zawarte w ustawie kodeks cywilny (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), a w szczególności art. 363 § 2 k.c. zgodnie z którym jeżeli naprawienie szkody ma nastąpić w pieniądzu, wysokość odszkodowania powinna być ustalona według cen z daty ustalenia odszkodowania, chyba że szczególne okoliczności wymagają przyjęcia za podstawę cen istniejących w innej chwili. Tym samym, aby ustalić dokładną kwotę (wartość) odszkodowania w postępowaniu sądowym (jeżeli nie dojdzie do polubownego rozwiązania sporu z gminą na etapie przedsądowym), konieczne jest porównanie stanu rzeczy z dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie nowego MPZP oraz stanu rzeczy z dnia zamknięcia rozprawy przez sąd. Co ważne, spadek cen nieruchomości w okresie między uchwaleniem planu miejscowego a ustaleniem wysokości odszkodowania przewidzianego w art. 36 ust. 1 pkt 1 MPZP, który stanowi efekt swobodnego kształtowania się reguł ekonomicznych podaży i popytu, nie może zostać zakwalifikowany jako szczególna okoliczności w rozumieniu art. 363 § 2 kodeksu cywilnego, uzasadniająca ustalenie wysokości odszkodowania według innych cen niż obowiązujące w chwili orzekania (vide Wyrok SN z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 569/14, SIP Leglis).

Jeśli chodzi o stratę rzeczywistą związaną z obniżeniem wartości nieruchomości, to w praktyce ta forma szkody sprowadza się do inwestycji poczynionych przez poszkodowanego przed wprowadzeniem nowego MPZP (maszyn, narzędzi, budynków etc.), których w związku z wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie można wykorzystać. Trzeba wskazać, że w przypadku tego typu szkody właściciel w praktyce wykazuje poniesioną stratę przez przedłożenie dowodów (dokumentów, maili, potwierdzeń przelewów) obrazujących wysokość poniesionych wydatków.  

Należy wreszcie zaznaczyć, że zgodnie z przyjętym w doktrynie poglądem, „warunkiem skuteczności powództwa odszkodowawczego dochodzonego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 upzp jest posiadanie statusu właściciela albo wieczystego użytkownika nieruchomości zarówno w dniu wejścia w życie nowego lub zmienionego planu miejscowego, jak i dniu wytoczenia powództwa oraz utrzymanie go do chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku przez sąd drugiej instancji.” (M. Nowak, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz do ustawy i przepisów powiązanych. Warszawa 2019, SIP Legalis). 

Wreszcie, należy pamiętać, że ustawodawca wprowadził w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulację takiej sytuacji, gdy właściciel nieruchomości, która na skutek zmian planu zagospodarowania przestrzennego straciła na wartości, decyduje się na dokonanie jej zbycia, a jednocześnie nie skorzystał z roszczenia o wykup działki przez gminę lub o naprawienie szkody. Stosownie do treści art. 36 ust. 3 upzp, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Dla skorzystania z tego uprawnienia jest zatem konieczne, aby osoba wnosząca pozew legitymowała się statusem właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w dacie wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postępowanie w sprawie uzyskania odszkodowania za zmianę MPZP 

Tryb dochodzenia roszczeń o odszkodowanie w sprawach związanych ze zmianą lub wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bardzo zbliżony do klasycznych postępowań cywilnych o zapłatę. Roszczenia te mają bowiem charakter cywilnoprawny, a wszelkie spory z nimi związane są rozpatrywane przez sąd powszechny, a nie przez sąd administracyjny (art. 37 ust. 1 upzp).

Roszczenie o wypłatę odszkodowania przy zbyciu nieruchomości poszkodowany może zgłosić w terminie do 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy zaczął obowiązywać. Natomiast w przypadku roszczenia o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości lub o odkup nieruchomości lub jej części stosuje się ogólne terminy przedawnienia określone w kodeksie cywilnym. Roszczenie przedawnia się zatem po 6 latach, a dniem wymagalności, czyli początkiem obliczania tego terminu jest dzień wejścia w życie MPZP lub jego zmiany. Co ważne, jeżeli zmiana MPZP weszła w życie przed 9 lipca 2018 r., wówczas stosuje się tu dotychczasowe regulacje i przedawnienie będzie wynosiło lat 10.

Realizacja roszczenia o zapłatę odszkodowania powinna rozpocząć się od dokładnej analizy sprawy (najlepiej przez profesjonalnego adwokata lub radcę prawnego) a następnie należałoby zlecić biegłemu rzeczoznawcy przygotowanie stosownego operatu szacunkowego. Po uzyskaniu stosownych porad prawnych oraz po uzyskaniu odpowiednich wycen od biegłego, należałoby wysłać do gminy wezwanie do zapłaty – wniosek o wypłatę odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Jeżeli gmina odmówi dobrowolnego zaspokojenia roszczenia (z czym w praktyce mamy najczęściej do czynienia), to pokrzywdzonemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości pozostaje wystąpienie do sądu z powództwem w celu ochrony swoich praw, co następuje przez złożenie pozwu. Należy zaznaczyć, że przed sądem zarówno uprawniony jak i gmina występują jako równe sobie podmioty cywilnoprawne. Zazwyczaj po wniesieniu pozwu i złożeniu odpowiedzi na pozew przez gminę, Sąd podejmuje decyzję o powołaniu biegłego, który dokonuje oceny istotnych dla sprawy okoliczności związanych z wartością nieruchomości. Przedmiotowa opinia stanowi zawsze niezwykle istotny dowód, na którym w znacznej mierze opierają się Sądy orzekające w tego typu sprawach. Obie strony są przy tym uprawnione, aby zgłaszać wszelkie uwagi i zarzuty do opinii wydanej przez biegłego w toku postępowania.

Należy na koniec zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku zmiany planu miejscowego już w trakcie procesu (na korzyść pokrzywdzonego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości), sąd przy wydawaniu wyroku powinien zasądzić na rzecz uprawnionego koszty postępowania i zastępstwa procesowego, a to dlatego, że w momencie wniesienia powództwa roszczenie powoda było w pełni zasadne i słuszne, a gminę w takiej sytuacji należy uznać za stronę przegrywającą spór (vide postanowienie SN z dnia 12 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II CZ 208/11, SIP Legalis).

Podsumowanie 

Podsumowując, uchwalenie przez gminę nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje doniosłe skutki dla właścicieli wszystkich nieruchomości nim objętych. O ile zdarza się, że powoduje to wzrost wartości poszczególnych działek, o tyle częściej powoduje to ograniczenie możliwości dotychczasowego korzystania z nieruchomości, co z kolei powoduje powstanie po stronie poszkodowanych właścicieli (względnie użytkowników wieczystych) roszczeń, które zostały omówione w powyższym opracowaniu. 

Nasza Kancelaria (adwokaci i radcowie prawni) zajmuje się profesjonalną obsługą wszystkich spraw omówionych powyżej na terenie całej Polski, a w szczególności na terenie Warszawy oraz Krakowa. Przedmiotem naszej praktyki jest między innymi dochodzenie odszkodowania związanego ze zmianą lub uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.